《中国食品安全报》:发挥村委会作用 构建农村食品安全风险社会共治格局

编辑:admin 时间:2018年03月13日 访问次数:5631

(作者:吕煜昕)

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原文:

党的十八大以来,在以习近平总书记为核心的党中央领导下,我国农业农村经济稳中向好向新,农民生活水平明显改善,食品消费支出稳定增加且结构日趋优化。2016年全国农村居民人均猪肉、蛋及制品、奶及制品消费分别达到18.7公斤、8.5公斤、6.6公斤,比2012年分别增长29.8%、44.6%、25.4%。广袤田野迸发出前所未有的活力,正在阔步走进新时代。但是与城市相比较,农民群众对美好生活与食品质量安全有效供给不平衡不充分的问题日趋突出,不仅是乡村社会治理的一大难点,也是贯彻党的十九大精神,实施食品安全战略的一大难点。

农村地区幅员辽阔,农产品生产总体上而言仍然以分散的农户为主体,广阔的农村食品市场和消费场所以农贸市场、小卖部和小摊贩为主体,呈现出布局分散、聚集程度低、规模小的特征,存在监管难度大的困难。与此同时,随着城市食品安全风险治理水平的不断提高,假冒伪劣、过期食品以及被城市市场拒之门外的问题食品可能大部分流向农村食品市场,加之农村地区收入水平与食品安全科学素养整体偏低,农民很有可能成为风险食品的主要受害者。因此,相比于城市,农村地区的食品安全隐患更多,形势更为严峻,是目前我国食品安全监管最薄弱的环节。进一步分析,当前我国农村食品安全风险治理面临的最主要的问题是,食用农产品生产过程中滥用农药、兽药与饲料添加剂等行为,以及长期以来土壤受过量化学品投入与重金属污染而导致农药残留与重金属超标等;无证照的小作坊式的食品加工商与小餐饮店普遍存在,质量安全隐患相对较高;流通环节销售的食用农产品与食品来源渠道不明,白酒、饼干、炒货、熟食等食品基本以散装为主,诸多包装食品往往是“三无”食品,假冒伪劣食品、过期食品与其他不合格食品在农村食品市场成为常态。

农村食品安全风险治理也必须坚持社会共治的基本原则。然而,与城市相比较,农村社会组织发展缓慢,多年来城市中已有的食品行业社会组织的触角也并未向农村延伸。如何发挥社会组织的作用,有效弥补农村食品安全治理领域政府失灵和市场失灵即成为构建农村食品安全风险社会共治体系的关键性问题。我们认为,作为自治组织的农村村民委员会(以下简称村委会)是农村最重要的社会组织,具有政府所不具备的乡村治理的自主性与多样性,具有一般社会组织难以具备的诸多优势,能够借助于乡规民约弥补农村政府监管力量的不足,应该积极探索村民自治组织参与新时代农村食品安全风险治理的有效途径。具体而言,村委会具有的一般社会组织难以具备的诸多优势主要表现在:一是法律地位明确。现行的《村民委员会组织法》在相关条款中规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”。而且,在新的历史条件,随着社会建设在农村的深入推进,村委会在继续履行调解民间纠纷,协助维护社会治安等传统公共服务职能的同时,开始逐步参与新形态的农村公共服务,并成为我国实施乡村振兴战略的体制性基础。二是村委会数量巨大且分布广泛。数据显示,截至2016年底,全国共有村委会55.92万个,占基层群众自治组织单位数的比例高达84.41%。可见,村委会是我国农村地区最重要的组织形式,可以在广大范围的农村展开食品安全风险治理。三是作为农村最重要的社会组织,村委会根植于乡土,借助于乡规民约的治理,不仅具有政府所不具备的村治的实体性与草根性、自主性与多样性,而且能够弥补农村地区政府监管力量的不足。因此,在我国农产品生产以家庭化、小规模为主体,以及农村食品市场区域大、经营分散的背景下,作为农村地区组织最健全、法律地位最明确、分布最广泛、与农产品(食品)生产和消费联系最紧密的社会组织,村委会可以调动农产品生产与食品消费主体的广大农民的积极性,集合群体的力量有针对性地参与食品安全风险治理,成为解决农村食品安全领域政府与市场失灵的最为实际、最为有效的途径。进一步地作为连接政府与村民的桥梁和纽带,村委会及时转变职能参与食品安全风险治理,既可以协助政府推进食品安全政策的实施,又能够向政府反映村民食品安全的利益诉求,对有效地推动农村地区形成食品安全风险社会共治格局、构建农村食品安全风险治理体系具有不可替代的作用。

村委会参与农村食品安全风险治理具有边界性,必须从职能出发,因地制宜,有所为,有所不为。一是引导食品安全村民自治。基于我国宪法对村委会是我国农村基层群众性自治组织的功能定位,自治属性是村委会最基本也是最重要的功能属性。因此,实现村委会由管理职能向治理职能转变,保障村委会在农村食品安全风险治理体系中的重要主体地位,最根本的要充分发挥其自治职能。村委会可以通过制定与实施村规民约,以道德的力量更人性化地组织村民参与农村地区的食品安全自治,并能够通过杰出乡贤、公益骨干等村精英在自治中积极作用的发挥引导村民。二是协助政府开展食品安全公共服务。现行的《村民委员会组织法》规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。作为连接政府和村民的纽带,村委会对农村的情况更为了解,可以协助乡镇政府在村里面展开食品安全公共服务,将政府的政策落到实处,解决食品安全“最后一公里”的问题。三是宣传食品安全知识。《食品安全法》规定“鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作,倡导健康的饮食方式,增强消费者食品安全意识和自我保护能力。”作为基层群众性自治组织,村委会可以通过村里面的喇叭广播方便地对村民展开食品安全宣传,也可以方便地集合村民展开食品安全知识的集中培训,不仅可以减少政府的治理成本,还可以农村群众喜闻乐见的形式有针对性地展开培训。四是构建防范食品安全风险监管网络。村委会可以发挥村民小组甚至是广大村民的力量,在发现问题后可以通过喇叭或其它途径马上告知村民,同时向政府部门汇报,最终由政府监管部门来对存在风险的问题食品进行查处。如此一来,可使原来国家食品安全风险治理机构的一双眼睛变成无数双眼睛,每一个食品生产单位时时刻刻接受村民的监督,村民便能从食品安全风险的制造者和受害者变成促进食品安全风险治理的责任者和监督者。

虽然村委会具有参与食品安全风险治理的现实优势与具体方式,然而,我国农村问题的复杂性使村委会参与治理面临着诸多障碍。一是村干部往往具有年龄偏大、教育水平偏低的特征,对村庄治理的理解相对落后,没有紧跟国家治理体系的现代化建设而推进职能转型的意识,尚未将食品安全风险治理纳入基本职能。二是村委会人员有限,收入来源单一,仅有的政府财政拨款只能维持现有工作,没有足够用的精力与财力参与食品安全风险治理。三是农村社会环境发生重大变化,随着城市化的快速推进,农村青壮人口进城务工导致诸多农村地区出现空心化现象,留守老人和孩子的自我保护意识薄弱,导致村民自治机制难以发挥作用。四是复杂的干群关系使村委会的食品安全风险治理工作往往流于形式。一方面,改革开放后农民获得了生产经营的自主权,导致农民的生产和生活在一定程度上出现了分散化和非组织化,造成农民合作意识的不断淡化,对食品安全风险治理等村内事务不闻不问;另一方面,村庄里面村民之间几乎都互相认识,村中大多数人都有亲戚关系的情况十分常见,村民因不愿得罪人而不会举报邻里的违法行为,村干部也对此视而不见。针对村委会参与食品安全风险治理面临的诸多障碍,最主要的是加强村委会治理能力建设。对于村委会来说,应准确定位自身职能,依托优势参与食品安全风险治理等社会治理,真正实现来自村民并服务村民,持续推进职能转型;提高村干部的素质,改善干群关系,提升自身影响力,完善食品安全村民自治;加强治理机制建设,扩展收入来源,提高适应社会变化的能力。对政府来说,需要政府转变传统管理思维,依据法律尊重与支持村民自治组织加强自治能力建设,加大政策扶持力度,为村民自治组织参与食品安全风险治理解决必要的后顾之忧。